構建政府縱向職責體系的三個問題性視角

來源:中國機構改革與管理 作者: 發布時間:2017-09-18

從2007年黨的十七大報告中首次提出“健全政府職責體系,完善公共服務體系”算起,至今已有十年時間。客觀地看,雖然諸多領域體制改革均取得了顯著的成績,但關于政府縱向職責體系的研究和實踐仍有待進一步深化。這既源于這項改革本身涉及異常復雜的要素,也源于當前我國正處于歷史轉型期這一事實——政治、經濟、社會、文化各方面要素都在發生巨大變化,導致外部形勢異常嚴峻。正因如此,關于政府縱向職責體系的構建,并非單純的職能轉變或機構調整問題,而是關涉著一系列內外部要素的問題域。為了更清晰地厘清政府縱向職責體系的邏輯思路和構建路徑,需要轉換改革思路,立足問題視角進行觀察,從而為深化理論認識、推進改革實踐提供可能的幫助。具體看,至少可以從以下三個問題入手。

政府要對誰負責?

“政府要對公民負責”,這似乎是一個不證自明的命題。但如果從權力配置的角度看,地方政府的權力來源有兩個方面:一是作為地方國家權力機關的執行機關,通過地方國家權力機關獲得外部授權,二是作為本區域的行政機關,直接或間接地通過上級行政機關從中央政府得到內部授權。后者是主要途徑這一事實,使得下級政府在管理實踐中更傾向于對上負責,也導致其在職責配置、機構設置方面更傾向于 “復制”上級政府。在這個意義上,權力配置方式與當前政府間縱向關系以及職責履行之間,存在緊密的邏輯聯系,自然也就成為下一步推進職責體系構建需 要考慮的關鍵問題之一。新中國成立以來我國的改革實踐無疑也驗證了這一點。以往頗受詬病的集分式改革,均是在地方政府以內部授權為主要權力來源方式的基礎上推進的,其癥結在于權力配置方式表現出極強的非制度化,某種意義上,權力的集分成為了中央有效控制地方的 “武器”。沿著這一邏輯,在未來推進政府縱向職責體系構建的過程中,可從權力配置方式改革入手,跳出集權或分權的一般性爭論,以合理確權為原則,推進內部授權規范化、外部授權擴大化,從而實現權力配置的制度化。

政府要負責什么?

“政府要負責什么”指向具體的政策執行。在這一過程中,財政支出結構是關鍵要素之一。財政支出結構是作為財政支出的各個不同部分的組合狀態及其數量配比的總和,本質上體現為財政職能和政策執行的狀態。也就是說,政府的職責配置直接影響著財政支出的結構和規模,而財政支出的結構和規模也反映出政府的履責狀態。基于這一邏輯,關于財政支出結構的時間序列分析,往往能夠揭示出政府職能轉變 的歷程。這一點也可以從新中國成立以來政府職能轉 變與財政支出結構變遷的相互映射上得到驗證。
在計劃經濟時代,政府在資源配置中發揮著決定性作用,形成了以重工業為優先、“無所不包、無所不管”的職能結構;相應地,財政支出一方面覆蓋社會經濟的方方面面,另一方面重點落在固定資產投資領域,而科教文衛領域比重較低。改革開放以后,我國財政支出結構出現兩大變化:一是總體規模呈現上升趨勢,二是經濟建設、工業發展和基礎設施領域的財政比重逐漸降低,相應地公共服務領域的財政比重日漸增加。這些變化勾勒出從“生產建設型財政”到 “公共財政”轉變的趨勢,也凸顯了政府逐漸淡化經濟干預職能、強化公共服務職能的轉變過程。 然而,結合當前行政發展實踐來看,我國財政支出結構不均衡仍然比較顯著。這種不均衡既表現在對民生財政目標的偏離上,也表現在不同地區、不同層級政府財政支出結構的顯著偏差上。這種狀態實際上揭示了下一步改革的方向。未來,應將重點放到財政支出結構的優化上,一方面打造公共財政,另一方面推進基本公共服務均等化,從而構建起有序、高效的政府縱向職責體系。

政府要如何負責?

從靜態上看,政府縱向職責體系指縱向各層級政府應完成的工作任務的總和;從動態上看,這一概念意味著政府為了有效完成工作任務而與市場、社會乃至個體發生關系的過程,例如,推進行政審批制度改革、編制權責清單等。換言之,寬泛地講,政府縱向職責體系可以被視為包含政府、市場、社會等多個主體在內的網絡體系;在這一體系中,政府并非唯一的行動主體,其履責過程需要依賴其他行動主體的信息和資源支持,并且這種支持的表現方式和作用強度會因公共政策議題的變 化而有所區別。進一步說,政府必須承認其他政策行動者的存在,并意識到其重要的資源調動和配置能力,強化諸多政策行動者各自的治理能力及其競合聯系,進而塑造一種多元主體之間的互賴關系。基于這一前提,在未來推進政府縱向職責體系構 建的過程中,一方面要強化政府履職能力,另一方面,政府應主動、有序地向社會放權、向市場放權,在不斷 “試錯”中提高其參與公共問題治理的能力,乃至承接一部分由政府轉移出來的公共職能。簡言之,構建政府縱向職責體系是一個異常復雜的過程。未來應在頂層設計的基礎上,從具體的問題入手,圍繞著“權力配置制度化”“財政支出結構優化”“多元主體治理能力”強化三個抓手,解決好一系列內外部問題,扎實推進政府縱向職責體系構建。

作者:呂同舟,上海師范大學哲學與法政學院

(文章來源:《中國機構改革與管理》2017年第7期)


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