提升減權放權有效性、協同性的調研與思考

來源:中國機構改革與管理 作者: 發布時間:2017-09-18

進一步理順政府和市場、社會的關系及不同層級政府之間的關系,深入推進簡政放權,是構建良好營商環境、有效應對經濟下行壓力的重要途徑。為深化行政審批制度改革,進一步提升減權放權的協同性、有效性,增強企業和群眾的改革獲得感,福建省編辦組織開展了2011年至2015年國務院和省政府取消、下放行政審批事項落實情況“回頭看”工作,對放權針對性不足、基層承接落實過程中接不住、運行不暢等問題進行分析,研究提出進一步深化改革的對策建議。

一、福建省推進減權放權的基本情況

近年來,福建省按照“能減盡減、能放盡放”原則,持續推進減權放權,積極做好行政審批事項取消、下放和承接等工作,簡政放權取得了積極成效。一是規范用權,把權力裝進制度的“籠子”。為進一 步規范行政權力運行,形成行政許可事項清單、權力清單、責任清單、公共服務事項清單、前置審批事項清單、行政審批中介服務事項清單、收費目錄清單和市場準入負面清單8張清單管權力架構,為推進依法行政打好基礎,為政府部門實現“法無授權不可為”和“法定職責必須為”提供制度保障。二是持續減權,不斷降低制度性交易成本。結合清單清理對政府權力進行“大瘦身”,不斷降低市場準入門檻。2013年以來,省級開展了7輪清理工作,行政許可事項精簡44%、權力事項精簡48.6%、公共服務事項精簡43%,全面清理取消非行政許可審批;清理精簡行政審批中介服務37%、前置審批事項32%;進一步精簡企業投資核準前置審批,取消22項;共取消、暫停、減免、降低、優惠各類行政事業性收費項目97項;國務院前6批公布取消的319項職業資格,福建省已全部停止認定。三是大力放權,促進特殊區域經濟發展。先后賦予廈門市、平潭綜合實驗區、漳州古雷石化基地、泉州等重要經濟增長區一批省級投資審批權限。2015年和2016年分別賦予自貿試驗區、福州新區253項、121項省級審批權限,促進“區內事區內辦結”。通過集中授權,大大減少審批環節和審批時間,大幅提高審批效率,促進特殊區域經濟發展。

(一)省級部門承接國務院取消、下放事項情 況。2013年至2015年期間,國務院陸續取消和下放了一批行政審批項目,先后共取消行政審批項目490項、下放132項。對國務院取消的490項行政審批事項,福建省全部對應予以取消;對下放的132項行政審批事項,除直接下放市、縣(區)和非省屬機構的22項及中央未實際下放的2項外,省級部門應承接108項,實際承接103項(未承接的5項中,因無審批對象而未予承接的4項,另外1項原已行使而未重復承接)。在實際承接的103項事項中,有10項在承接后下放市、縣(區)行使,1項根據法律法規調整予以取消,6項轉變管理方式,省級最終保留86項。 

(二)省級部門取消、下放事項及市、縣兩級承接情況。在做好國務院取消、下放行政審批項目承接工作的同時,福建省堅持“六個一律”原則,加大現有行政審批事項清理力度,對市場機制能有效調節的經濟活動,一律取消審批;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的事項,一律下放地方和基層管理;企業投資項目,除特殊情況外,一律由企業依法依規自主決策,政府不再審批;其他省已取消的審批項目,福建省一律取消;非行政許可審批項目,除國務院明確規定外,原則上一律取消;已改為備案的事 項,一律不得搞變相審批。2011年以來,省級部門先后開展了10輪清理工作,共取消行政審批事項169項、下放180項,涉及投資、稅收、水利、交通、海洋等多個領域。對省級取消的169項行政審批事項,各級各 部門均對應予以取消。在省級下放的180項行政審批事項中,9個設區市均承接到位的有30項、占16.7%,7個以上設區市承接到位的有118項、占65.6%;一半以上設區市未承接到位的事項有39項,占21.7%。其中,設區市承接后再下放縣、區實施的有58項,占32.2%; 設區市承接后直接予以取消的有27項,占15%。

二、當前減權放權改革中存在的主要問題

從“回頭看”中了解的情況看,由于相關工作機制還不夠健全等原因,福建省行政審批事項的取消、下放和承接工作中存在部分下放事項的含金量不高、市縣兩級承接能力不足、放與接的銜接機制不健全以及取消后的監管不到位等問題。\

(一)下放的質量有待提升。一是含金量不夠高。基層需求較為強烈的一些審批權(尤其是涉及投資要素的審批權)仍保留在省級。在2011年至2015年省級下放的180項行政審批事項中,市縣承接后辦件量為零或較少(即年均辦件量不足1件)的事項有30項,占16.7%;年辦件量在1000件以上的僅14項,占7.8%。可見,下放的一些權限與基層的實際需求還有較大差距。二是針對性不夠強。部分下放事項與地方實際情況存在較大出入,如對省里下放的“漁港經營許可”事項,龍巖等內陸地區無法銜接落實;對下放的“煤礦企業開辦許可審批”事項,寧德等無煤礦地區也無法予以承接。三是放權不徹底。一些部門在下放審批事項時存在“留一手”現象,下級承接部門作出許可決定后仍需上報省里復核、制證。如蛋白同化制劑、肽類激素的經營資質屬于藥品經營許可證的經營范圍,這兩項審批權下放市局后,批發企業的藥品經營許可證仍由省食藥監局負責發放,企業需向省、市兩級分別申請辦理,造成了新的不便。 

(二)放權的協同性有待提高。一是承接能力有待增強。隨著權限下放的推進,市、縣兩級承接了較多行政審批事項,但一些部門在專業技術力量、干部隊伍素質及硬件配備等方面未及時得以加強,對下放的審批事項缺乏承接能力,存在“接不住、接不穩” 等問題。例如,省級下放的食品藥品審批及衛生管理等權限,市、縣因缺乏相應的專業技術人員難以開展審批。二是上下部門銜接機制不健全。一些部門對事項的下放缺乏責任感,下放后沒有及時對下級部門進行業務指導和培訓;有的審批事項下放后,上下級業務部門溝通不順暢,辦事指南、實施程序、審查工作規則等相關審批要件未及時到位,影響了下級部門的承接落實。例如,省旅游局下放的“導游證核發”和 “領隊證核發”等事項,因國家旅游局導游證制卡機和領隊證制卡機尚未正式下放到地市,領隊人員管理系統授權也尚未到位,導致放權無法放到位。三是同級部門缺乏協同機制。由于部門之間信息共享不足,有些審批事項下放后,部分前置或相關聯審批事項沒有同步下放,部門之間的協同度不夠。例如,對林地報批的項目,發改部門備案無需用地、規劃等前置條件,但國土部門工業用地招拍掛規定必須完成農轉用、招拍掛之后才能辦理備案,而林業部門規定農轉用之前必須先辦理項目備案,導致行政審批運行不暢,影響了審批效率。

 (三)事中事后監管有待強化。有的部門在行政審批事項取消后,對其放而不管,沒有建立監管制度或措施;個別部門推諉監管責任導致失管失控。有的事項幾個執法機關輪番執法,多頭執法現象仍然存在,企業疲于應付。一些部門執法檢查時間、對象和人員的確定比較隨意。基層“雙隨機”監管實施難度 大,多數基層單位執法人手有限、無法建立足夠規模的執法人員庫,隨機抽取執法檢查人員難以實現。 
(四)法律法規的制約有待破解。在推進行政審批制度改革的進程中,法律法規的清理和建設總體上滯后于改革的需要。例如,地方個別條例與國家部委規定相沖突,使部門在執行中無所適從。又如,受審批主體特定化、前置要件法定化的制約,對一些本來可以放給市場,或者下放后更加方便有效的審批事項,部門不敢取消、下放。再如,一些鄉鎮特別是經濟發達、人口較多的鎮,本應行使更多審批、監管權,但縣級政府因缺乏法律依據、擔心可能加大相關審批人員的責任而不敢將相關審批事項下放,導致基層真正需要的權卻無法下放。

三、提升減權放權有效性、協同性的對策建議

針對在行政審批事項取消、下放和承接方面存在的問題,要堅持問題導向和需求導向,著力建立健全相關保障機制,切實提升減權放權的成效,不斷增強群眾和企業獲得感,進一步激發市場和社會活力。

 (一)建立健全減權放權的論證評估機制。研究規范取消、下放行政審批事項的論證評估機制,可考慮建立政府部門和研究機構、新聞媒體等第三方參與的減權放權咨詢服務機制,通過前期論證和后期評估,提高減權放權的有效性,把社會市場能夠調節自律的權限真正放給市場,將基層能夠管好、符合基層需要的行政審批事項放下去,最大程度利企便民。 

 一是圍繞提升放權含金量,加強減權放權的前期論證。突出問題導向和需求導向,各級各部門擬取消、下放(含委托)或調整行政審批事項的,要事先征求下級承接機關或行政相對人的意見,由政府部門“端菜”轉變為基層和群眾“點菜”,同時進一步豐富“點菜”形式,通過問卷調查、實地調研或設置意見箱等方式,全面了解基層和群眾需求。對于跨部門、跨領 域、跨區域的審批事項,相同或相近類別的要一并取消或下放,關聯審批事項要全鏈條整體取消或下放; 對于近三年無審批或辦件量極少的審批事項,不予下放;對于專業性強或涉及面廣的,應邀請專家學者或委托有關研究機構進行論證,增強簡政放權的科學性、針對性和實效性。 

二是圍繞提升基層承接能力,完善減權放權的承接措施。進一步明確基層政府及其業務部門的主體責任,對于決定取消行政審批事項,放權給市場后,相關審批部門要研究加強事中事后監管的具體措施。對于決定下放給基層的審批事項,上級部門要制定業務 培訓、現場指導的配套措施,對于專業性較強的審批事項,要通過技術、設備、人才等予以支撐保障的,確保下放的行政審批事項落實到位;下級政府及其業務部門要主動做好銜接工作,制定承接方案,提出監管措施,及時研究解決承接工作中出現的問題,確保接得住、管得好。對確實存在承接困難的,實行過渡期制度。過渡期間,上下級審批部門均可受理,實行共審共批,避免出現脫節。 

三是圍繞加強動態管理,加強減權放權后期評估。 通過引入第三方評估和媒體監督,加強對減權放權成效的評估。評估主要內容應當包括:取消是否徹 底,取消后是否有利于企業和群眾辦事創業,事中事后監管措施是否到位;下放是否徹底,是否更方便行政相對人辦理相關手續,是否提高行政效率和降低行政成本。對于取消的審批事項,是否存在轉移審批或變相審批現象;對于下放的審批事項,對承接落實情況和承接后開展審批工作情況進行評估,認真評估改革落實情況和實際成效,鞏固和擴大改革成果。

(二)研究建立減權放權的分類調整機制。對于“回頭看”中發現的承接落實不到位等問題,要進一步歸類,充分考慮基層的實際承接能力和實施條件,分類提出調整意見,促進權責一致、運行高效。 

一是調整收回基層無承接能力的事項。對于基層實際接不住的審批事項,如專業性較強的審批事項,基層不具備技術、設備、人才等審批條件的,按程序收回,由省級主管部門負責審批。對于明顯不符合地方實際的審批事項,如向龍巖市等內陸地區下放“漁港 經營許可”事項,由當地人民政府提出相關意見,報省級審改工作部門和業務主管部門審核同意,允許不予承接。

二是調整取消下放后無審批的事項。對于下放后實際無審批或審批辦件量極少的審批事項,要予以整合歸類,按規定程序向有權機關提出取消建議。同時,加強監管,探索“以管代批”工作方式,尤其在投資項目、生產經營、社會管理等關系經濟社會發展和民生的重點領域,要拿出更多“真金白銀”放給市場、基層和社會。

三是調整收回或下放不同步的事項。對于下放不同步、不協調的審批事項,要區分不同情形,有針對性地提出解決措施。對于上級部門未實際下放或未予以配套支撐的,要列入督查,推動相關部門徹底放,放到位,保障到位;對于關聯事項未一并下放的,積極協調相關部門予以下放,確實無法下放的,按程序予以收回。同時,盡快建立全省統一的電子證照數據庫, 推進政務信息共享,促進各部門、各層級、各業務系統信息的互聯互通,為各級各部門審批和監管提供統一 高效的管理服務。 

(三)加強和完善事中事后監管機制。按照“誰主管、誰審批、誰負責”原則,科學劃分各級政府及其職能部門的監管職責,對已取消審批的事項加強事中事后監管,切實做到放管結合,嚴格依法履職。一是強化信息監管,運用大數據、云計算等信息化手段,探索實行“互聯網+監管”模式,在經濟社會發展重點領域,建立全覆蓋、動態化、連續性的網絡監管平臺,提高監管的實效性、準確性。二是強化信用監管。推進統一的社會信用體系建設,加快部門之間、上下級之間信息資源的開發共享、互聯互通,打破“信息孤島”,通過信用信息庫和共享平臺, 建立信息披露和誠信檔案制度、失信聯合懲戒機制及“黑名單”制度。三是強化隨機監管。全面推行“雙隨機”抽查監管,逐步提高隨機抽查在檢查工作中的比重。制定隨機抽查事項清單,對投訴舉報多、列入經營異常名錄或有違法違規記錄等情況的市場主體, 加大監管力度。

(四)健全完善減權放權的法制保障機制。根據減權放權改革實際需要,積極推動有關法律和行政法規的修改,加強行政審批制度改革領域的地方立法工作,加強政府規章和規范性文件的清理,及時廢止或修改與改革要求不相適應的規定;一些與改革不相適應的法律法規條款,及時向國務院相關部委提出修改建議。對先行先試的改革事項,由各級各部門梳理提出意見,向國務院法制辦、審改辦報備;對確有必要立法的,按程序積極推動上升為法律法規。通過法律法規的修改完善,及時鞏固行政審批制度改革的成效。

(課題組負責人:江忠欣; 成員:詹美瓊、莊志彬、肖非)

(文章來源:《中國機構改革與管理》2017年第3期)


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